Регулация и саморегулация на медиите в Германия

От АЕЖ

2015-09-27   |  Прочитания:3616  |  За медиите  |  0 коментара

Автор: Мишел Тримборн

Докато в България тече дебатът за или против медийната регулация, ви предлагаме да обърнем поглед към Германия и нейната добре смазана медийна система. Ето какви са основните институции на свободата на словото в най-голямата европейска икономика:

Съвет по печата


Германският Съвет по печата е обединение на четири издателски и журналистически съюза (die Deutsche Journalistinnen- und Journalisten-Union; BDZV Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger; Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e.V. (VDZ); Deutscher Journalisten Verband (DJV) ), които включват почти всички лица, участващи в печатните медии. Създаден е през петдесетте години на ХХ век с цел да се предотврати създаването на общонароден закон за пресата. В малка част германският Съвет за печата се финансира от държавни субсидии. Независимо от това той служи и като посланик на журналистическите интереси срещу държавата и не се възприема като зависим или повлиян от правителството.

Съветът се състои от спонсорско сдружение и пленум. Спонсорското сдружение се състои от по двама членове от всяка от четирите организации - основателки. Целта му е да насърчава положението и репутацията на пресата и свободата на печата в Германия като цяло, но се занимава най-вече с финансите и организацията на Съвета за печата.

Пленумът има за цел да се бори с недостатъци в германската медийна среда. Състои се от по седем членове от всяка от организациите - основателки, т.е. общо 28 членове. Всички те заемат позиция в пленума на доброволни начала. Пленумът представлява общото събрание на Съвета по печата. Той е и официален говорител на съвета, както и институционален говорител на германската преса като цяло.

Също така съществуват и три комитета по оплакванията, съставени както от журналисти, така и от издатели. Два от тях работят по всякакви оплаквания, докато третият е специализиран в редакционната защита на данни.

Ядрото на германския Съвет по печата е германският Кодекс за работата на печатните медии, представляващ сърцето на журналистическата саморегулация в Германия, тъй като не е закон, а етичен кодекс. Медиите го спазват на доброволни начала. Главната задача на Съвета по печата е проверката дали някоя медия спазва тези доброволно договорени правила. Той е известен на широката публика най-вече с тази си функция. Всяко частно лице може да подаде оплакване към съвета, ако има съмнение, че някоя статия или изображение (в печатна или онлайн медия, но не и радио или телевизионно предаване) е в нарушение на германския Кодекс за работата на печатните медии.

Обществени жалби до Съвета по печата


Когато се подаде жалба, първата проверка се извършва от член на комисията по жалби. Ако жалбата е отхвърлена, подателят бива информиран. Ако не се отказва на първо четене, засегнатите медии са поканени и от тях се изисква изявление по случая. След което въз основа на жалбата и изявлението комисията по жалбите се произнася по казуса.

Четири пъти годишно комитетът се събира, за да обсъди подобни казуси. Ако отсъди, че някоя медия е нарушила кодекса, Съветът по печата има четири метода за санкциониране (но не и правно наказание):

1. обществено порицание (включително задължението то да се публикува)
2. необществено порицание (без задължение то да бъде публикувано, като това се случва често с оглед защитата на жалбоподателя или жертвата)
3. неодобрение (насочено към редакцията, не e публично, но се издава с препоръка да бъде публикувано от съображения за справедливост)
4. съвет (насочен към редакцията)

С това се изчерпват възможностите за санкция – от най-тежката до най-леката. Общественото порицание е най-тежката санкция, която може да бъде наложена на германска медия от Съвета по печата. В случай че медията, срещу която е подадена жалба, успее да уреди въпроса с жалбоподателя, е възможно съветът да отстъпи от функцията си на санкциониране, дори и жалбата да е основателна.

Кодексът за работата на печата служи като основа за решения по жалби. Той е определен като добавка към германската конституция. В нея свободата на пресата е гарантирана в член 5. Той позволява на хората да публикуват своите становища без цензура, но в рамките на границите на действащите закони. Въпреки това моралът и етиката на журналистиката в Германия не са допълнително определени в конституцията към този момент. Кодексът за работата на печата компенсира това чрез предоставяне на рамка за общите задачи и цели на журналистиката и Съвета по печата, и като определя правила за етична и справедлива журналистиката, позволявайки на всекиго да подаде жалба в случай, че тези правила са нарушени.

Кодекс за работата на печатните медии в Германия


Кодексът е записан за пръв път в настоящия си вид през 1973 г. Преди това е съществувал под формата на “Общи принципи на издателите” в няколко различни варианта. Принципите са възникнали в следствие на единични случаи, поради което не са имали широко приложение. Старите принципи са включени и в новия кодекс. От 1973 г. насам кодексът е претърпял няколко промени, като например промяната в член, засягащ дискриминацията. Групи за защита правата на жените се борят за изричното включване на дискриминацията на жени в него. В настоящия момент има работна група, която действа по обновяването на кодекса с оглед дигитализацията на печатните медии, която трябва да бъде отчетена от кодекса, като се адаптират някои от правилата в него.

На първо място кодексът определя общи правила, които дефинират етичната журналистика. Сред тях е преди всичко задължението да се запази истината и човешкото достойнство при медийното отразяване. Изменения на този член включват например формулировката, че никоя медия не може да има изключителен достъп до информация от обществено значение. Не е позволено да се публикуват съобщения за пресата, без да се обозначават като такива. Също така по време на избори всички гледни точки трябва да получат еднакво внимание, дори и да не представляват гледището на конкретната медия.

Втори член от кодекса се отнася до прецизността. Не е позволено да се цитират хора, като се изопачават думите им. Също така изображения и таблици не трябва да бъдат подвеждащи. Последното се отнася особено до публикуването на проучвания на общественото мнение и резултатите от тях. Няма строги правила как е правилно да се публикуват проучвания на общественото мнение, но все пак трябва да бъде упоменато дали те са представителни или не. Ако нещо се обърка в процеса на публикуване, като резултатът е невярна публикация, то съответната медия има задължението да се поправи възможно най-бързо и то публично.

Други членове на кодекса определят ограниченията на практическа журналистика. Съществуват няколко насоки за това как да се - или как да не се - правят изследвания. Например противно на кодекса е журналисти да провеждат разследвания, без открито да се идентифицират като такива. Като го правят, другите ще знаят, че цялата информация, дадена на това лице, може да бъде публикувана или поне да послужи като основа за статия. Също така не всички лица трябва да бъдат третирани по еднакъв начин. Хората с ограничени умствени способности, лицата в специални ситуации, които биха могли да повлияят на тяхното поведение и мислене, като например шок, както и децата нямат право да бъдат използвани за разследвания. Информация, натрупана при такива неодобрени обстоятелства, не трябва да се публикува или използва по друг начин за журналистическа дейност.

Други разпоредби определят правото на личен живот, което трябва да бъде спазвано от пресата. При медийно отразяване не трябва да бъдат ясно идентифицирани действащите лица. Изключения могат да бъдат направени, когато има ясна нужда да се идентифицира лицето или това е оправдано от значим обществен интерес към такава информация. Отделно от това - особено когато става въпрос за съдебна журналистика - нито виновник, нито жертва следва да бъдат идентифициран в медиите. Това се отнася и за техните роднини и други близки хора, участващи в коректното събитие. Трябва да се премълчават не само имена, но и други детайли като постоянното пребиваване, което не трябва да се оповестява пред обществеността без специално разрешение.

Кодексът има също разпоредби за третиране на поверителни данни, въпреки че тази тема силно зависи от субективния прочит на журналистите. В случай, че им бъде предадена секретна информация, е техен избор дали да я публикуват, но само ако правото на информация от обществена значимост е по-силно, отколкото причината за запазване на информацията тайна (например в случай на държавни тайни, които могат да навредят на обществото, ако се публикуват или тайни за известни личности, които биха навредили на конкретното лице, т.е. представляват сензация, но не и информация от обществен интерес в тесния смисъл на думата). В допълнение журналистите следва да се отнасят с грижа към източниците си, да ги защитават и да не ги оповестяват на обществеността.

Един от най-важните членове, особено в днешно време, когато връзките между обществеността и журналистиката са все по-тесни, е член 7, който се отнася до разграничаването на реклама и журналистика. В него се посочва, че е против обществения интерес да се позволи на политически, частни или икономически интереси да влияят на журналистически статии. Така всякакво влияние - може да е чиста реклама, скрита реклама, поръчкови статии или PR материал - трябва да бъде ясно и недвусмислено обозначено като такова, така че читателят да не се подведе и да има възможност от пръв поглед да направи разграничение между реклама и журналистика.

Допълнителни разпоредби разглеждат тона на медийното отразяване. Журналистите не трябва нарочно да накърняват честта на хората, нито религиозните им или философски идеологии. Журналистиката не трябва непременно да бъде лишена от емоции, но кодексът съветва журналистите да не представят истории, особено от криминалния ресор, по сензационен начин. Такива теми трябва да бъдат третирани с уважение към жертви и роднини и трябва да бъдат съобразени с работата на властите, разследващи случая. Сензационното представяне на страдание, насилие и бруталност ясно нарушава етичния кодекс. В този контекст е важно да се спазва презумпцията за невинност. Пресата няма право да издава присъди предварително и публично. Медиите следва да не работят като съдия, нито да отсъждат за възможните наказания. Също така не е позволено компрометирането на хора пред обществеността, при което медиите се използват като социално средство за наказание.

Ако който и да е човек чувства, че едно от тези правила е нарушено от печатна или онлайн медия, може открито да подаде жалба до Съвета по печата. Всяка година съветът регистрира 1500-2000 жалби, най-вече от частни лица. Броят на жалбите срещу онлайн медии се покачва. Ежегодно съветът отсъжда 20-30 порицания. Повечето от жалбите, определени като основателни, стават причина за отправянето на съвети и неодобрения, така да се каже най-леките форми на възможните санкции.

Критика


Съветът и кодексът са въведени като метод за саморегулация, за да се избегне създаването на обвързващ федерален закон за печатните медии. Като цяло работата на Съвета по печата се възприема позитивно. Признат е както от издателите, така и от журналистите и е широко известен на публиката, с което изпълнява социалните си функции.

Все пак съществува силна критика. Най-силно се откроява фактът, че съветът може само да санкционира медиите, което далеч не означава, че може да ги наказва. Така много хора възприемат дори и най-сериозните санкции – обществените порицания – като твърде меки. Последствията за вестниците не са тежки, имайки предвид, че единственото нещо, което трябва да направят е да кажат на читателите си, че са допуснали грешка. По-скоро е малко вероятно, че чрез това ще загубят голям брой читатели, така че ефектът от порицанията е много слаб. В резултат на това се предполага, че медиите - главно жълти издания – без проблем приемат санкциите на съвета, в случай че биха могли да публикуват сензация, която да повиши продажбите им.

Кодексът борави с концепцията за уважение във всеки един аспект. Необходимо е той да се спазва доброволно - никой не може да бъде принуден да го направи. И ако са нарушени разпоредби, санкциите само могат да навредят на уважението и имиджа на медиите. Нищо повече. Често продажбите и приходите стоят по-високо от добрия обществен имидж и уважението. Ето защо кодексът и съветът се разглеждат като положителни мерки за относително слабо регулиране на журналистиката. Никой вестник не иска да публикува порицание през седмица и не може да се каже, че медиите игнорират такива забележки. В някои много критични случаи обаче, които имат сензационен потенциал или потенциала някоя медия да е първа в отразяването на новина пред конкурентите си, пазарният дял изглежда е по-важен от спазването на разпоредбите на кодекса. Така в крайна сметка съветът изглежда по-важен и по-мощен, отколкото е. Който иска да наруши правилата, има възможността да го направи без да е заплашен от сериозни последствия. Разбира се когато хората сметнат личните си права за ощетени, винаги могат да се обърнат към съда. Все пак това не е пример за упражняване на медийни регулации.

Въпреки че повечето издатели са договорили през 1980 г. да подпишат документ, който ги задължава да публикуват порицания, понякога се случва медии да отказват да ги отпечатат, тъй като не са съгласни с решението на Съвета по печата. В такива случаи съветът не разполага със средства, за да принуди медията да го направи, тъй като общественото порицание вече е най-силната възможна санкция. Дори в случаите, когато се публикуват порицания, се случва медията да го направи заедно със собствена декларация, обясняваща защо вестникът не приема или не се съгласява с решението на съвета. Това намалява въздействието на санкциите и оставя впечатлението, че в някои случаи те просто не са уважавани.

Критика търпи и фактът, че с настоящия си механизъм на работа Съветът по пресата не е в състояние да реагира спонтанно на жалби. Поради факта, че комисиите за разглеждане на жалби заседават само четири пъти годишно, санкциите се обявяват, когато общественото обсъждане вече е затихнало. По този начин отделяното внимание е слабо. В допълнение към това Съветът не е в състояние да участва активно в общественото обсъждане за поведението на медиите. Той не е в състояние да издаде позиция и така да допринесе като журналистическа институция със силна позиция в дебата. Той може да назове само броя на жалбите, изпратени до комисиите за разглеждане на жалби, но няма право да заеме позиция, преди жалбата да бъде обсъдена с пълния състав на комисията. Следователно Съветът по печата губи доверие и репутация. Той би трябвало да бъде най-активната институция, ръководеща общественото обсъждане и да служи като съдия в борбата между медиите и обществото, но предпочита да бъде по-скоро пасивен. Очакванията на обществото, което познава Съвета като институцията, притежаваща единственото официално право да отсъжда в такива случаи, се оказват често попарени.

Съветът обаче обикновено отрича подобна критика с коментара, че неговата основна функция е по-скоро превантивна, отколкото реактивна. Вместо да вземе участие в дискусиите, той работи за предотвратяването на подобни дискусии като цяло. Независимо от това метафората на беззъбия тигър, която често се споменава по адрес на съвета, надделява.

И все пак въпреки цялата критика съществуването на Съвета по печата и на Кодекса за работата на печатните медии е от решаващо значение. Те са важно средство за регулиране на медийната среда чрез саморегулация и по този начин могат да заменят национален медиен закон, обхващащ споменатите аспекти. Освен че е алтернатива на медийното законодателство, саморегулацията трябва като цяло да се разглежда като положителна мярка и особено относно медиите. Тя ограничава влиянието на държавата върху медиите. Това е от голямо значение в област, която трябва да служи като баланс на държавната власт. Тя прехвърля много отговорности към обществото и по този начин му дава възможността да действа в собствен интерес. Усещането, че имат глас срещу този на медиите, влияе на читателите по положителен начин и ги прави отговорни. На публиката се дава активна позиция и не на последно място я кара да се грижи много повече за състоянието на националните медии.

Трябва да признаем, че въпреки изброените негативни аспекти, саморегулацията чрез Кодекса за работата на печатните медии изглежда действа. Общият тон на германските медии е доста мек и по-малко сензационен, отколкото в много други страни. Въпреки че санкциите наистина не могат да навредят на медиите, те могат да накърнят имиджа им и затова медиите опитват да не попадат често под огъня на Съвета по печата. Също така фактът, че медиите обикновено полагат големи усилия, за да се борят срещу оплаквания и обвинения в Съвета показва, че определено ги е грижа за решенията му - макар и порицанията да се омаловажават публично. Като цяло състоянието на германските медии е свидетелство по-скоро “за” отколкото “против” властта на механизмите на саморегулация.

Законови регулации


И все пак в Германия медиите не са оставени единствено на механизмите за саморегулация. Съществуват регионални закони, както за пресата така и за радио- и телевизионно излъчване. Медийните закони са почти напълно еднакви за всички федерални провинции. Те най-вече покриват това, което се обхваща и от Кодекса за работа на печатните медии. Така от по-голямо значение се оказва законът за електронните медии, тъй като в тази сфера не съществува саморегулиращ механизъм. Вместо въвеждането на национален медиен закон в тази област, почти всяка провинция има регионален медиен орган, който издава регионален закон за излъчване (Landesmediengesetz).

Въз основа на Споразумението за радио и телевизионно излъчване между провинциите (Rundfunkstaatsvertrag), което основно отговаря за националните радио и телевизия, всяка провинция определя сама за себе си правилата за частно радио и телевизионно предаване. Федералните агенции за националните радио и телевизия се занимават основно с лицензиране, регулиране и програмиране на частно радио и телевизионно разпространение. Осигуряването на плурализъм и предотвратяването на концентрация на собственост на медиите също са част от задачите на агенциите за радио- и телевизионно излъчване. Разликите в отделните закони тук са много повече, отколкото сред регионалните законите за пресата.

Законът за медиите на Северен Рейн-Вестфалия, който наскоро бе преразгледан, се смята за един от най-строгите. Той се основава главно на действието на Комисията по медии. Тя се има 41 членове - от регионалния парламент, от няколко религиозни институции, представители на журналистически съюзи, представители на обществеността от областта на науките, образованието, киното, изкуството и културата, жените, социалните институции, младежта, възрастните хора, мигрантите, спорта, хората с увреждания и т.н. Така се гарантира по-справедливо представителство на всички социални групи. Въпреки че групата е силно плуралистична, членовете на парламента са най-силната част в този съвет. И все пак институцията следва да се разглежда като неутрална и в ползва на обществеността. Всички членове на комисията служат на доброволен принцип и не трябва да действат според индивидуалните си интереси, а в интерес на групата, която представляват. Членовете на групата нямат право да бъдат свързани с която и да било медия с цел предотвратяване на корупцията в Комисията по медиите. Съществува също и консултативен съвет за програми - много по-малък, но със същото изискване за плурализъм, включващ различни социални групи, религии, културни агенти и т.н. Това трябва да гарантира, че отделните телевизии следват насоките за програмиране, а промените в програмните структури трябва да бъдат обявявани на консултативния съвет.

Медийната комисия обикновено отговаря за влизането в сила на закона. Най-висшият принцип е осигуряването на плурализъм в частните електронни медии (включително радио- и телевизионно разпространение) на федерално ниво. Това изрично включва обществеността в развитието на медийната среда и насърчава неговата медийна грамотност.

Който иска да излъчва на територията на провинцията, се нуждае от разрешението на комисията по медии. Получаването на лиценз за радио разпространение например е невъзможно за национални или федерални политици или политически партии. Комитетът взима решения за споделянето на капацитетите за ефирно радио- и телевизионно разпространение между лицензирани доставчици според плурализъм в програмата (със специален оглед на образованието, регионалния контекст и целевите групи), както и на широкия спектър на програмата (например език или представлявана култура). Радио и телевизионни оператори могат да се конкурират за канали, когато те са обявени за свободни от комисията, като подават оферти на конкурсен принцип.

Що се отнася до програмирането, трябва да бъдат спазвани някои общи правила като зачитане на човешкото достойнство, свободата и религията и мнението на другите. Плурализмът в представянето на становища е един от основните принципи. Регионалното излъчване трябва да бъде независимо от основния телевизионен оператор. Ако това не е така, Федералната агенция по излъчването има право да осигури тази независимост чрез определени мерки, които не са изрично дефинирани - по този начин на агенцията се дава свобода относно практическата реализация на мерките.

За да се гарантира плурализмът на мнения, никоя телевизионна компания няма право да бъде в ситуация на всевластие и възможност да наложи своите възгледи. Така медия с 15% пазарен дял не може да притежава повече от 25% от другите радио- и телевизионни оператори. Също и на печатните медии в доминираща регионална позиция в повечето случаи не е позволено да притежават повече от 25% от телевизионна компания в същата провинция.

Специална част от закона е посветена на медийната грамотност и овластяване на гражданите в използването на медиите. Така провинциите трябва да въведат специални програми и институции за насърчаване на разбирането на хората на медиите и тяхното индивидуално и самостоятелно целево ползване. Също така излъчването на общностни тематики е подкрепено както от закона, така и финансово от Федералната агенция по излъчване.

Критика


Противниците разглеждат този пример на федерален медиен закон като твърде строг и твърде близък до държавата.
Дори и с най-новата промяна на закона присъствието на федерални политици в Комисията по медии да е намалено (от ¼ на 1/5), критиците все още виждат прекалено много държавно присъствие в една институция, която се занимава с частни медии. Има опасения, че взетите решения могат да зависят твърде много от волята на федералните политици.

През последните две години в този контекст беше обсъдено въвеждането на нова медийна фондация (която е част от федералната медийна агенция). Създаването на фондацията бе инициирано от политици с цел да се насърчи и укрепи местната и регионална журналистика, както чрез образователни оферти така и с финансова подкрепа. За да се даде на тази медийна фондация възможно най-голяма независимост, тези политици са използвали федералния закон за медиите, за да го направят част от федералната медийна агенция, използвайки обществените фондове за радио и телевизионно излъчване, за да го финансират. Вместо да признаят това развитие за стъпка към по-голяма независимост, критиците виждат в него политическа намеса в медиите и опит за това частните медии да станат по-силно зависими от държавата.

Също така критици, особено издатели и собственици на медии, смятат правомощията и влиянието на комисията и на консултативния съвет за твърде силни. Например намесата им в ефирните пазарни дялове на собствениците на печатни медии се възприема от съответните собственици за несправедливо и прекалено силен опит за влияние на пазара, което не служи за осигуряването на плурализъм, а по-скоро унищожава пазара.

Kоментари (0)

Вашият адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с “*”.