Свободата на изразяване и информация и защитата на тайните – състояние, тенденции, заплахи

От АЕЖ

2014-07-08   |  Прочитания:6223  |  Анализи  |  0 коментара

адв. Александър Кашъмов,

ръководител на правния екип на Програма Достъп до Информация

На 30 юни 2014 г. депутатът Йордан Цонев внесе в Народното събрание предложен от Българската народна банка текст, с който се криминализира определен вид разгласяване на информация, свързана с банките и финансовите институции. Само два дни по-късно, на 2 юли 2014 г. този проектозакон бе експресно гласуван и приет от водещата парламентарна комисия – правната. Нито бе проведено обществено обсъждане, нито е изготвена оценка на нуждата от законодателното изменение или оценка на въздействието на новата разпоредба.

С предложената норма се предвижда наказание „затвор“ от две до пет години не само за разгласяване на невярна информация, от която би произтекла паника, но и на „други сведения“ относно банките и финансовите институции. Това разширително тълкуване на санкцията за разгласяване и коментиране на информация всъщност противоречи на стандартите, които се прилагат за защита свободата на изразяване на мнение и на правото да се получава и разпространява информация.

Възможно е текстът да не бъде приет, но това определено няма да е заслуга на вносителя. За съжаление предлагането на проблематични законодателни промени, засягащи свободата на словото, без прозрачност и обществено обсъждане, се превърна в маниер на властта. През януари 2014 г. министърът на правосъдието Зинаида Златанова внесе в парламента изцяло нов наказателен кодекс /НК/. Това стана на практика без обществено обсъждане, тъй като близо шестотинте разпоредби в кодекса трябваше да бъдат уж дискутирани от заинтересованите в периода, обхващащ Коледа, Нова година, Йорданов- и Ивановден.

Подозрително тази инициатива напомни „общественото обсъждане“ на проекта за нова ядрена централа на площадка „Белене“, проведено между Коледа 2004 г. и Йордановден на 2005 година. Когато управляващите не желаят да чуят гражданите, но пък много искат да приемат нещо проблематично за общото благо, явно имитацията на демокрация не се спира пред нищо. Допълнително правосъдният министър демонстрира явно пренебрежение към гражданите чрез внасянето на проекта за НК в Министерския съвет за гласуване преди изтичането на определения от самата нея срок – 15 януари 2014 г. По тази причина не бяха отчетени коментарите и бележките на редица професионални и неправителствени организации, включително на Върховния касационен съд, който следва да прилага закона. Все неща, немислими дори в една неразвита демокрация.


С новия НК се предвижда разширяване на кръга на случаите, в които се носи отговорност за разгласяване на държавна тайна, утежняване на санкциите за разкриване на служебна тайна и въвеждане за първи път на наказания за разгласяването на „друга защитена информация“. Наказателната отговорност за обида и клевета остава непроменена, независимо от развитието на международните стандарти. Поради разгорещените критики, в последния момент министър Златанова оттегли предложения за първи път в българското право текст за инкриминиране на снимането на лица.

Промени през последните две десетилетия в правната уредба, свързана със свободата на изразяване и информация  С приемането на Конституцията от 1991 г. бе гарантирано както правото на изразяване на мнение /чл.39/, така и правото на всеки да търси, получава и разпространява информация /чл.41/. Според тълкуването на Конституционния съд тези права следва да се разглеждат като принцип, а ограничаването им – като изключение /решение № 7 от 4 юни 1996 г. по конституционно дело № 1 от 1996 г./. С присъединяването към Европейската конвенция за правата на човека и ратифицирането й през 1992 г. правото да се получава и разпространява информация и свободата на мнение придобиха и тази защита /чл.10/. Още през 1976 г. бе обнародван и Международният пакт за гражданските и политическите права, чийто чл.19 също прогласява посочените права.

В национален план законодателството се променяше относително бавно и трудно. През 2000 г. бе направена сериозна крачка напред, като бе отменено наказанието затвор за престъпленията обида и клевета. Те се преследват вече не от прокуратурата, а по тъжба на лицето, което твърди, че е пострадал. През 90-те години журналистите често бяха обект на наказателно преследване по инициатива на прокуратурата за публикации, в които се разкриват коментират действия на политици и магистрати, поради което промяната бе съществена. Що се отнася до защитата на тайните, през годините разпоредбите в Наказателния кодекс /НК/ относно забраната за разгласяване на държавна и служебна тайна не претърпяха особена промяна. През 2003 г. опитите на тогавашния парламент да приеме увеличение на санкциите за разгласяване на държавна тайна претърпяха неуспех, поради активното противопоставяне на гражданското общество – медии и неправителствени организации (1).
През 2010 г. обаче наказанията за разгласяване на държавна тайна бяха драстично увеличени, като достигнаха в определени случаи до размера от пет до петнадесет години /за сравнение, за нанесена тежка телесна повреда с резултат смърт, наказанието е от три до дванадесет години/. Положителна промяна по отношение на държавната и служебната тайна е приемането на Закона за защита на класифицираната информация през 2002 г., с който се дадоха определения на тези понятия, определи се техният максимален обхват и се създаде процедура по класифициране на документи.

По този начин обективната принадлежност на дадена информация към предварително определена категория престана да бъде решаващо  за определянето й като държавна тайна, а вместо това значение придоби класифицирането на дадения документ от съответен служител. Така се създадоха предпоставки за стеснително прилагане на тази тайна.

 

Правото на всеки да търси, получава и разпространява информация посредством снимане, подлежи на ограничения според чл.32, ал.2 от Конституцията в случаите, в които това е станало без знание или въпреки изрично изразеното несъгласие на снимания. За неизпълнение на това задължение на снимащия няма предвидена наказателна отговорност. Независимо от това обаче, преди години прокуратурата използва разпоредбата на чл.339а от Наказателния кодекс, който забранява снимане без надлежно разрешение, за да образува наказателно производство срещу журналисти от BBC.

Наказателното прозводство бе за това, че са използвали скрита камера за снимането на члена на Международния олимпийски комитет Иван Славков през 2004 г. Обвинение за снимане със скрита камера бе повдигнато през същата година и на румънския журналист Бухнич. Той бе оправдан от съда, а делото приключи през 2006 г. след оттегляне на подадения от прокуратурата протест пред Върховния касационен съд. Разпоредбата на чл.339а всъщност има съвсем друга цел, тъй като с нея се санкционира използване на специално техническо средство за „негласно събиране на информация“. Отдалеч се вижда, че използваният език е от сферата на полицейската и разузнавателната дейност и няма общо с работата на журналистите по разследвания. Според приетото от съда тълкуване, в НК се визира прилагането на специални разузнавателни средства /СРС/ по реда на едноименния закон. Злоупотреба с това право, т.е. използването на СРС без разрешение, е възможно от лицата, които имат право да ги използват.
Стандарти относно свободата на изразяване и правото да се получава и разпространява информация
Демокрацията се основава на свободния дебат, на възможността гражданите свободно да изразят това, което мислят, да споделят информацията, с която разполагат. По този начин те могат да обсъждат политиките на държавата и тяхното изпълнение, както и да формират мнение, на основата на което да направят своя политически избор. Медиите играят важна роля в този процес, тъй като е тяхна задача да разпространяват информация и идеи и по този начин да допринасят за дискусията по въпроси от обществено значение.

Съгласно основните стандарти относно свободата на всеки да търси, получава и разпространява информация, заложени в чл.41 от Конституцията, чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека и чл.19 от Международния пакт за гражданските и политическите права, гражданите имат право да получават и разпространяват свободно информация и идеи. Това право важи не само за информация и идеи, които намират благоприятен прием или се считат за безвредни, но и за такива, които „шокират или смущават държавата или която и да е друга част от населението”, според разбирането на Европейския съд по правата на човека /Хендисайд с/у Обединено кралство и др./ и на Конституционния съд на РБ /Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по конституционно дело № 1/1996 г./. Тези принципи са особено важни, когато става дума за пресата, защото не само тя има задачата да разпространява информация и идеи, но и обществото има правото да ги узнае /Лингенс с/у Австрия и др./
Наистина, свободата на всеки да изразява мнение и на правото да търси, получава и разпространява информация не е безгранична, а подлежи на ограничения за защита правата на другите, както и някои обществени интереси, описани в цитираните разпоредби. Според тълкуването на Конституционния съд, тази свобода следва да се разглежда като принцип, а ограничаването й – като изключение от принципа, което подлежи на установяване и обосноваване във всеки конкретен случай. По същия начин, Европейският съд по правата на човека разчита в изискванията на чл.10, § 2 от ЕСПЧ задължение за стриктно тълкуване на ограниченията. За всеки конкретен случай, той проверява не само дали дадено ограничение е предвидено в закона, но дали също така цели защитата на определено право или интерес измежду изброените в тази разпоредба от Конвенцията и дали тази защита съответства на изискването за „необходимост в демократичното общество”. Преценката за това съответствие включва въпросите по спазването на принципите за „относимост и достатъчност” на ограничението и за налагането му само в случай на „належаща обществена необходимост“.

В своята практика от последните години, ЕСПЧ обяви наказанието лишаване от свобода за престъплението клевета за несъвместимо с принципите на Конвенцията. През 2007 г. Съветът на Европа прие Резолюция 1577 (2007) относно декриминализирането на клеветата и обидата, а през 2010 г. - Резолюция 1729 (2010) за защита на „огласилите информация“, според която следва да бъде изключена отговорността за добросъвестно съобщаване на информация, който разкрива нередности и престъпления. Това развитие остава незабелязано от българския законодател, който не предприе съответни действия за подобряване на уредбата, свързана със свободата на словото.

Законодателни предложения, засягащи свободата на изразяване и на информация през 2014 г.
През януари министърът на правосъдието Зинаида Златанова внесе в Министерския съвет за обсъждане нов Наказателен кодекс. Текстът бе гласуван и внесен в парламента. Едва ли има опасност да бъде приет от настоящото народно събрание, но няма пречка да бъде отново внесен в следващото. Заплаха спрямо свободата да се получава и разпространява информация се съдържа в разпоредбите, отнасящи се до държавната, служебната и „друга защитена“ тайна.
В разпоредбата от действащия НК за забрана разгласяването на държавна тайна, формулирана през 1968 г., такава отговорност е вменена главно на служител, комуто документът е поверен по служба /чл.357, ал.1/. Друго лице може да носи отговорност само в случаите, в които съзнава, че от разгласата може да произтекат вреди за Република България. С новата уредба се разширява кръгът на наказателната отговорност, тъй като изпълнителното действие става просто „който разгласи“. По този начин под ударите на НК може да попадне по-широк хора, в това число журналисти, които са публикували класифицирана информация, независимо дали са съзнавали, че от това може да произтече вреда.

Разликата с досегашната уредба е съществена, тъй като ако досега се е наказвало само злоумишленото разпространяване на такава информация, сега отговорността обхваща всички случаи на съзнателното й разпространяване, без оглед мотивите. В редица случаи обаче пресата и журналистите изпълняват своята задача да предоставят на обществото обществено значима информация. Зад един гриф за сигурност често може да се крие злоупотреба, нарушение, дори престъпление. В демократичното общество такава информация трябва да бъде оповестена и публикацията е защитена. Новият НК обаче не само не предвижда такава защита, той всъщност отнема сега съществуващата защита на добросъвестните публикации.
Лесно можем да си представим ефекта от една така разширена наказателна отговорност от разпространяване на класифицирана информация, ако си припомним известни случаи на скандално класифициране или запазване в тайна на документи. Така Програма Достъп до Информация /ПДИ/ се наложи да води дело пред Върховния административен съд за достъп до правилника за организацията на опазването на  държавната тайна на НРБ от 1980 г., маркиран с гриф за сигурност „секретно“.(2) В резултат на делото през 2004 г. правителството разсекрети около 1500 документа. В периода 2002 – 2006 г. се водиха дела от екипа на ПДИ за достъп до договора, сключен от министъра на финансите Милен Велчев и британската фирма „Краун Ейджънтс“ за консултиране на реформата в митниците. Върховният административен съд отмени като незаконосъобразен отказа да бъде предоставен договора, мотивиран с това, че са представени доказателства, които да обуславят класифицирането му като държавна тайна. През 2009 г. договорът бе декласифициран и публикуван в сайта на Министерството на финансите.

От тези примери, които не са единични, се вижда нежеланието на управляващите да предоставят обществена информация и използването на държавната тайна като основание за запазването на важни документи далече от взора и контрола на обществото. В тази връзка навременно беше да се приеме изменение в НК, в което изрично да се запише, че не подлежат на наказание служители, които разкрият информация от надделяващ обществен интерес, дори да е формално класифицирана. Вместо да приеме този подход, предлаган от Съвета на Европа на държавите членки, българският законотворец засега изразява предпочитание към установяване на порядки, по-характерни за държавите на изток. (3)
При служебната тайна промяната е в по-различен план, макар отново да е запазена посоката на ограничаване на правото на информация. Сегашното максимално наказание от затвор до две години, установено през 1968 г., се предлага да се увеличи на три години. Вероятно работната група е пропуснала да забележи, че според действащата уредба служебната тайна подлежи на запазване за срок не по-дълъг от шест месеца. С оглед правния принцип за пропорционалност на наказанието спрямо извършеното е меко казано неуместно санкцията да надвишава шест пъти като дълготрайност на лишаване от свобода периода на запазване в тайна на фактите и информацията, класифицирани като служебна тайна.
С новия НК се въвежда за първи път в българското право наказание за разгласяване на „друга защитена информация“. С разпоредбата на чл.416 се въвежда санкция за всеки, който съобщи на другиго или разгласи информация, чието разкриване е ограничено със закон и която му е поверена или станала известна във връзка с неговата работа по занятие. Отговорността е изключително широко формулирана. Така излиза, че за предоставяне на коя да е обществена информация, която някой началник в администрацията претендира, че попада в ограниченията по Закона за достъп до обществена информация, всеки държавен служител ще носи наказателна отговорност. Нормата лесно ще може да се използва за прикриване на нередности и корупция от страна на високопоставени служители в държавната администрация, които да притискат и поддържат страх у подчинените си, така че да не бъде изнасяна уличаваща ги информация. В съвременните правни системи съществува защитата на т.нар. „вътрешен човек“, „огласил информация“ служител, който разполага с вътрешна информация за нередности и трябва да бъде защитен и стимулиран да я разкрие в името на обществения интерес от пресичане на тези нередности и корупция. Вместо да се предвиди в българското право такава защита, се вземат мерки подобна информация да не бъде изнасяна.
Ограниченията по ЗДОИ са не само свързаните със защита на държавна и служебна тайна, но също и „защита интересите на трето лице“ /каквото и да означава това/, защита на подготвителните документи, дадените становища и предложения /чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ/, търговска тайна. Неуместно е за огласяването на каква да е информация от подобен характер да се носи наказателна отговорност. Като чете човек тези разпоредби от новия НК остава с впечатление, че според изработилите ги друга юридическа отговорност освен наказателната не съществува. Все пак наказателното право е острието на меча, докато по острието са разположени редица други форми на санкция и превенция, които да противодействат на незаконосъобразно поведение.

Някои изводи
В последните две десетилетия някои демократични нагласи се развиха, регламентираха се редица сектори от държавното управление. За съжаление слабо място продължава да бъде обсъждането на законопроекти. Когато те засягат основни права на човека, е недопустимо да не бъде проведено широко обсъждане и прецизирани текстовете.

Само през 2014 г. обаче поне два законопроекта – новия НК и предложението от юни за неговото допълнение във връзка с банковата информация, пряко засягат свободата на словото и на разгласяване на информация, но и при двата бе нарушена процедурата по обществено обсъждане. Новите текстове се предлагат все с цел да се защитят по-добре други права и интереси, за сметка на свободата на словото.

Дали противопоставянето на правата и интересите на гражданите на правото на свободно изразяване се извършва целенасочено или е плод на недостатъчна компетентност, но резултатът е заплаха от цензура и ограничаване на правото на информация. Последиците от подобни разпоредби не може да бъдат различни освен увеличена корупция и нередности, доколкото през последните години журналистическите разследвания като че ли надминават по качество, количество и ефект наказателните преследвания на високопоставени държавни служители. Затова в едно общество, което иска да е цивилизовано и да се развива, трябва да се спазва необходимият баланс, който да позволява на медиите да осъществяват своята общественополезна задача.

(1)Вж. становището на Програма Достъп до Информация и международните организации Артикъл 19 и Правната инициатива на Институт „Отворено общество“ на интернет адрес.
(2)Вж. Решение № 10640/25.11.2003 г. по адм.дело № 9898/2002 г. на Върховния административен съд, пето отделение.
(3)Становището на ПДИ по проекта за НК е цялостно достъпно на интернет адрес.

 

Анализът е подготвен в рамките на проект "Медиатор", изпълняван от АЕЖ - България с  подкрепата на фондация "Америка за България". Отговорността за съдържанието на проекта е изцяло на Асоциацията на европейските журналисти - България. Научете повече за проекта тук. 

 

Kоментари (0)

Вашият адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с “*”.